[工作论文No.21]陈新、沈扬扬：新时期中国农村贫困状况与政府反贫困政策效果评估
陈新; 沈扬扬
发表时间：2014/5/9 18:29:12    最近修改时间：2015/4/14 22:58:16
摘要： 借助2002—2008天津市农村家户调查数据，本文分析了天津农村整体及不同经济活动类型农户的贫困规模、深度、强度及变化情况，并对政府两次补贴政策的减贫效果进行了定量检验。研究结果显示，在考察期内上天津农村贫困状况经历了先上升后下降的过程；其中，务农户的贫困规模、贫困程度和贫困强度均远远大于非农经营农户、务工农户和兼业农户；政府2005年和2008年人均300元和500元的补贴对天津农村地区整体上产生的减贫效果是非常有限；补贴对务农农户的减贫效果最明显，而对务工农户、非农经营农户与兼业务工农户的减贫效果均不明显；此外，虽然2008年政府提高了补贴的标准，但是受物价上涨等因素的影响，整体减贫效果反而有所下降。
关键词：FGT指数; 绝对贫困; 一般贫困; 返贫

（本文最终版发表在《南开经济研究》2014年第3期）

作者：

      陈新——南开大学周恩来政府管理学院，天津，300071

      沈扬扬——北京师范大学中国收入分配研究院，北京，100875

一、引言

贫困被喻为社会的“癌症”，反贫困一直是古今中外各国政府的重要任务，中国也不例外。改革开放以来，中国农村扶贫的历程就是一部政府反贫困斗争的历史。1985年中国政府正式成立国务院扶贫开发领导小组，对农村贫困人口进行扶贫救助。后期，伴随农村经济发展及农村贫困人口特征及结构性变动，中央政府先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划》、《农村扶贫开发纲要（2001—2010）》、《农村扶贫开发纲要（2010—2020）》等指导方针，扶贫战略经历了由开发式扶贫“单兵突击”到开发式扶贫与社会救济“双轮驱动”的变革，扶贫瞄准机制也从贫困县细化到了贫困村。整体上讲，我国实行的是以政府为主导的扶贫机制，扶贫资金的使用有着很强的政治性和社会性，能够确保绝对贫困人口得到有效救助。但在经济发展过程中，既有扶贫模式也显现出一些问题，如忽视了贫困人口的民主参与性、地方政府反贫困效率低下、贫困人口定位不准确等。最后一个问题的关键在于我国扶贫战略滞后于经济发展，如果以不同的贫困标准考察我国贫困人口规模，[1]能够发现在农村赤贫现象被基本消除的同时，一般性贫困、相对贫困现象[2]普遍存在。具体来讲，2010年官方低收入线下农村贫困人口为2688万人，占全部农村人口的2.8%（参图1）；但利用国家新公布的2300元（2010年不变价）贫困线，农村贫困人口高达1.28亿，贫困发生率为19.1%。

 

中国收入分配研究院

注：a.以H数为贫困度量标准；b.绝对贫困以历年统计局公布官方贫困线为度量标准，2008年统计局以较高的低收入线取代了1980年以来的绝对贫困线，故出现贫困发生率在该年的小幅提升。

 

随着我国市场经济体制的不断完善以及政府职能的逐步转换，扶贫将在政府工作占据越来越重要的位置，因此，对扶贫工作效果的评估将成为各级政府部门绩效考核的重要内容。首先，目前我国各级政府在出台各类政策的时候很少对政策效果进行定量的评估和检验，同时，在现有研究中，对政府政策定量评估的文献也很不足。本文的重要贡献就是提供了一种定量评估政府扶贫政策体系中补贴政策的减贫效果的方法，并利用天津市农村地区微观家户数据进行了模拟检验。其次，为了对政策效果进行更加细致的检验和分析，本文还进一步定量测度了补贴政策对不同经济类型农户的贫困程度及其变动的影响，这也是本文主要的贡献之一。之所以选择这一角度作为切入点，是因为改革开放以后中国农户的生产经营活动呈现多元化特点，这与计划经济时期完全不同，也与其他发达国家和发展中国家的情况有所区别。农户生产与经营的兼业性特征，政府政策对不同类型农户贫困程度及其变动的影响必然存在差异，选取这一角度能够增强政策的针对性。最后，2001年以来，中央政府每年通过财政部、国家发展和改革委员会以及中国农业银行（ABC）提供的扶贫资金约280亿，这个数字相当于中央财政预算的5%还多（世界银行，2009）。其中，用于扶贫的公共工程以及有条件的现金转移支付是非常重要的一项扶贫内容，该资助项目可以直接为贫困家庭提供补助，从而减少儿童失学，减缓穷人疾病痛苦，增加营养等。故研究直接为家庭提供单位数量的现金补贴是具有意义的。

全文的结构安排如下：第二部分介绍所用数据和测算方法；第三部分在全面2002-2008年天津农村贫困状况的基础上，进一步考察了四种不同经济活动类型农户贫困状况；第四部分利用Duclos and Araar（2006）方法对政府扶贫政策体系中财政补贴政策的扶贫效果进行定量的检验；最后一部分是简单的结论和政策建议。

[1]对贫困类型的细化分析有助于提高对我国贫困现象的认知。根据学者对贫困的认知，按照贫困程度，贫困人口主要分为赤贫人群（也叫极端贫困人口、绝对贫困人口）和一般贫困人群（可以以“1天1.25美元”或“1天2美元”国际贫困标准为基准）、相对贫困人群（池振合和杨宜勇，2012；陈宗胜等，2013）、脆弱人群（章元等，2012）、发展贫困人群（Sen，1979）、多维贫困人群（Alkire，2007）等。

[2]陈宗胜等（2013）、提出了相对贫困问题，同样值得关注。

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