李实:促进包容性发展的收入分配政策——中国的经验

发表时间:2012-11-7 0:15:14    最近修改时间:2012-11-7 0:15:14
关键词:收入分配,政策,包容性发展
2012年10月17日,我院执行院长李实教授参加了“减贫与发展高层论坛”。该论坛主题为“包容性发展与减贫”,由国务院扶贫办与联合国驻华系统联合主办。本次论坛是纪念第二十个国际消除贫困日的一次重要活动。在本次论坛中,李实教授做了关于“包容性发展-收入分配政策”的发言。
 
一、概念讨论
包容性增长包含三部分含义:一是促进生产性就业的高增长;二是平等的社会发展机会和发展成果的共享机会;三是为贫困人群和弱势人群提供社会保障。从包容性发展的观点来看,如何判断中国的发展模式?从收入差距的角度来看,它离包容性发展的模式是有差距的,然而从减贫的角度来看,它又与包容性发展的模式相差不大。之所以产生这样一个判断上的困难,是因为我们在理解包容性发展的概念上存在分歧。一个关键的问题是包容性发展模式是否要求所有的社会成员分享同等的经济发展成果?是否允许不同社会成员享有不同的发展成果?
我们有必要区分两种不同的包容性发展的标准:一个是绝对标准,一个是相对标准。前者是指在经济和社会发展中,每个社会成员都能享受到经济和社会发展成果,但是允许不同成员可以获得不同成果;后者是指所有社会成员应该享受到同等经济和社会发展成果,不应该存在成果分配上的差别。
 
收入分配政策的效果包括:收入分配政策可以是缩小收入差距的,也可以是扩大收入差距的;收入分配政策可以是缓解贫困的,也可以是与贫困无关的;收入分配政策可以是有助于经济增长的,也可以是不利于经济增长的。
 
促进包容性发展的收入分配政策基本特点包括:第一,促进包容性发展的收入分配政策与经济增长和就业增加具有兼容性;第二,促进包容性发展的收入分配政策有助于实现机会平等和社会公平;第三,为全社会成员特别是弱势群体提供基本的社会保障,以免除其参与市场竞争的风险。
 
对于一个国家来说,是应该实行何种标准的包容性发展模式,在很大程度上取决于其发展差距的初始条件。如果一个国家的初始条件中的收入差距很小,如中国改革开放初期收入差距情形,扩大收入差距成为促进效率提高成为必要手段,那么实行低绝对标准的包容性发展模式是必要的。如果一个国家的初始条件正好相反,收入差距已经很大,如当今的中国,那么低绝对标准的包容性发展模式就变得不可取,而相对标准的包容性发展模式成为必要的选择,至少应该选择高绝对标准的包容性发展模式。
 
二、中国收入分配与贫困的变化
改革开放以来,中国居民收入分配的变化具有如下重要特点:
特点之一:收入差距的全方位扩大。
特点之二:城乡之间收入差距尤为突出。
特点之三:区域之间收入差距仍比较明显。
特点之四:贫困人群和低收入人群的收入处于不断增长的趋势,贫困人口的数量处于不断减少的趋势。

 

     针对衡量全国收入差距的基尼系数,具有如下特点:上世纪80年代初期,全国收入分配的基尼系数大约为0.31;在2007年全国收入差距的基尼系数大约为0.49;最高的10%人群组的平均收入是最低的10%人群组的23倍。

 

 

 

三、中国收入分配政策:从包容性发展角度的评价
1、农业税和农村税费改革
从包容性发展的角度来看,中国曾经实行的农村税费政策的初衷是为增加政府财政收入,并没有考虑到它会起到扩大收入差距和加重贫困的负面效应,因而它是违反包容性发展模式的基本原则的。反过来说,中国政府后来采取的农村税费减免政策在一定程度上顺应了包容性发展的要求。
2. 个人所得税政策
它对城镇居民收入分配的调节作用并不是很显著,这是因为中国的个人所得税是单项税(即对每一项收入进行征税),而不是综合税(即根据家庭收入和人口情况进行征税)。还有一个原因是一些高收入人群有各种各样的方法避税或逃税。
3、最低生活保障制度
城镇低保制度既是一种政府的收入转移政策,又是一种收入再分配政策。它对收入分配的影响,仅从缩小收入差距层面上来看,是相当有限的,然而从缓解贫困的层面来看,其作用却是明显的。可以说,它是一种有效的有利于减贫的收入分配政策。
4、农村惠农政策
这些政策是针对农村地区,而且农村中大部分低收入农户受益于这些政策,所以在一定意义上这些政策可以具有调节收入分配,有利于低收入人群发展的效果。
5、社会保障
 近几年进行的社会保障制度的扩展,使得农村居民逐步被纳入到社会保障范围,使得城镇中的非正规部门就业人员,特别是农民工被纳入到社会保障范围,它在一定程度上调整了分配关系,有助于缩小收入差距。
 
四、实施更加有助于包容性发展的收入分配政策
从包容性发展的角度来看,中国的收入分配政策也需要完善和改进。根据不同标准的包容性发展的概念,中国过去30年的经济和社会发展仍处于低绝对标准的包容性发展模式。
中国经济和社会发展需要从低绝对标准的包容性发展模式向高绝对标准的包容性发展模式转变,收入分配政策需要更加有助于促进这种转变。
收入分配政策可以区分为直接政策和间接政策两类。所谓直接政策是指政策本身作用于不同收入人群的收入,从而使得收入差距发生变化。如果直接收入分配政策导致了收入差距缩小,那么该政策具有累进性功能;如果它导致了收入差距的扩大,那么其功能是累退性的。而间接政策是指通过改变其获取收入的机会和途径实现收入分配格局的变化,如就业政策有助于实现充分就业的目标,而增加就业具有缩小收入差距的作用,因此就业政策又可以称之为间接性收入分配政策。
 
五、收入分配政策的改革方向
第一,中国应该把实现充分就业作为最重要的收入分配政策内容。实现充分就业也包容性发展模式的主要目标之一。不论缩小收入差距来看,还是从促进包容性发展来看,扩大就业都是政府优先考虑的政策目标。
第二,中国的税收需要做出两方面的重大调整,以增强其收入分配与再分配的功能和反贫困的功能。第一是逐步减少间接税,增加直接税。
第二是将个人所得税由现在的分项税改为综合税。
第三,中国收入分配政策相对薄弱的另一个方面表现在政府转移支付项目的不足。已有的转移支付项目如城乡低保制度和社会救济项目也存在保障水平低的问题。政府应该对各类弱势人群,特别是无就业能力的弱势人群进行分类,根据各类弱势人群的特点制定相应的转移支付项目。
第四,社会保障制度的全覆盖和公共服务的均等化,不仅有助于调节收入分配关系,也有助于缓解贫困。
第五,中国的惠农政策还将持续一段时间,对于缩小城乡收入差距,缓解农村贫困都具有积极的意义。
第六,在努力实现公共服务均等化的目标的同时,要考虑对贫困地区和贫困人群给予更多的补偿。
总之,从包容性发展的角度来看,中国在改革收入分配制度和完善收入分配政策体系方面仍有很大空间。通过收入分配政策来支撑中国采取的包容性发展模式,可以带来更高经济增长速度,更加平等的就业机会,更加公平的公共资源的分享机制,更加和谐和稳定的社会环境。

(本文为中国收入分配研究院原创,保留所有权利,如转载须说明出处。编辑:詹鹏)

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